El Supremo limita la responsabilidad municipal por la anulación de licencias de legalización

La Sentencia del Tribunal Supremo 1010/2026, de 14 de septiembre, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, en el recurso de casación 5217/2024, establece que no es indemnizable aquella parte de una obra que fue ejecutada sin licencia, aunque posteriormente hubiera sido objeto de legalización administrativa.

La doctrina tiene considerable importancia práctica para las entidades locales porque delimita hasta dónde alcanza la responsabilidad de un Ayuntamiento cuando una licencia urbanística posteriormente resulta anulada judicialmente.

El origen del conflicto

El asunto procedía de un Ayuntamiento asturiano. La propietaria de una vivienda había obtenido inicialmente licencias municipales para determinadas obras de reforma y ampliación. Sin embargo, durante la ejecución se realizaron también modificaciones de la construcción sin disponer previamente de la correspondiente licencia urbanística. Estas obras adicionales fueron posteriormente objeto de un procedimiento de legalización y el Ayuntamiento terminó otorgando las correspondientes licencias de legalización.

Con posterioridad, tanto las licencias iniciales como las de legalización fueron anuladas judicialmente y la construcción terminó siendo demolida en enero de 2020.La propietaria reclamó entonces al Ayuntamiento una indemnización por responsabilidad patrimonial.

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo reconoció una indemnización de 979.011,64 euros, comprendiendo tanto los daños correspondientes a las obras ejecutadas al amparo de las licencias originales como los relativos a las obras inicialmente realizadas sin licencia pero posteriormente legalizadas.

El Tribunal Superior de Justicia de Asturias confirmó sustancialmente este criterio. Consideró que la licencia de legalización produce, desde el punto de vista urbanístico, efectos equivalentes a una licencia previamente concedida y que, por tanto, su posterior anulación también podía generar responsabilidad patrimonial.

El Supremo distingue dos situaciones

El Tribunal Supremo corrige este planteamiento. La Sala acepta que, desde el punto de vista estrictamente urbanístico, una licencia de legalización y una licencia concedida antes de iniciar las obras pueden constituir títulos habilitantes de igual entidad. Pero añade algo decisivo: esa equivalencia urbanística no significa que tengan los mismos efectos en materia de responsabilidad patrimonial.

Aquí entra en juego uno de los requisitos esenciales de la responsabilidad patrimonial previsto en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público: que exista una relación causal entre el funcionamiento de la Administración y el daño sufrido por el particular. Cuando una persona obtiene primero una licencia y, confiando legítimamente en su validez, ejecuta después las obras autorizadas, puede existir esa relación causal.

La situación es completamente distinta cuando el particular construye primero sin licencia y obtiene posteriormente la legalización. En este supuesto, la licencia posterior no pudo ser la causa que indujo al particular a construir, sencillamente porque cuando ejecutó las obras la licencia todavía no existía.

La confianza legítima, elemento fundamental

El razonamiento del Supremo gira así alrededor de la confianza legítima. La licencia previa genera en su titular la confianza de que puede realizar legalmente determinada actuación urbanística.Si posteriormente esa licencia es anulada y la edificación debe demolerse, puede existir un daño imputable a la actuación administrativa que otorgó inicialmente el título habilitante.

Pero si el propietario realiza voluntariamente las obras sin disponer de licencia, difícilmente puede alegar que actuó confiando en una autorización administrativa inexistente.

Por ello, la posterior legalización de esas obras no transforma retroactivamente aquella actuación inicial en una construcción realizada confiando legítimamente en la Administración.

La doctrina que fija el Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo responde expresamente a la cuestión de interés casacional estableciendo la siguiente doctrina:

«No es indemnizable en caso de anulación de licencias urbanísticas aquella parte de la obra que fue ejecutada sin licencia, aunque hubiera sido objeto de legalización posterior».

En consecuencia, el Supremo estima el recurso interpuesto por el Ayuntamiento y ordena excluir de la indemnización los gastos correspondientes a las partes de la obra que habían sido construidas originariamente sin licencia.

Por tanto, de los 979.011,64 euros inicialmente reconocidos, debe descontarse la cantidad correspondiente proporcionalmente tanto a la construcción como a la demolición de aquellas obras ejecutadas sin título habilitante previo.

El artículo 48 del texto refundido de la Ley de Suelo

La sentencia debe ponerse además en relación con el artículo 48.d) del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015. Este precepto contempla como supuesto indemnizable la anulación de determinados títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, pero condiciona la indemnización al cumplimiento de los requisitos generales de la responsabilidad patrimonial.

Por ello, que una licencia sea anulada no supone automáticamente que exista derecho a indemnización, sino que será necesario comprobar, entre otros requisitos, que existe un daño efectivo, individualizado, antijurídico y causalmente conectado con la actuación administrativa.

La clave para el opositor

Esta sentencia contiene una distinción extraordinariamente susceptible de preguntarse en los exámenes.No deben confundirse estas dos situaciones:

• Obra ejecutada después de obtener una licencia que posteriormente es anulada: puede generar responsabilidad patrimonial si concurren los demás requisitos legales.

• Obra ejecutada inicialmente sin licencia y posteriormente legalizada: la posterior anulación de esa legalización no convierte en indemnizable lo que ya había sido construido sin título habilitante.

La diferencia está en el nexo causal y en la confianza legítima.

• La licencia previa puede ser la causa que lleva al particular a construir.

• La licencia de legalización, por definición, aparece cuando la obra ya ha sido realizada y, por tanto, no pudo determinar la decisión inicial de ejecutarla.

Por tanto, la Sentencia que comentamos fija una doctrina muy clara: legalizar una obra no equivale, a efecos indemnizatorios, a haber obtenido la licencia antes de construir.

Y de ahí deriva una consecuencia fundamental: si se anula posteriormente la licencia de legalización, el Ayuntamiento no responde patrimonialmente por la parte de la obra que el particular había ejecutado previamente sin licencia.

Miguel Ezcurra