Las mejoras salariales como criterio de adjudicación de los contratos del sector público

1. El criterio de adjudicación discutido

El contrato era de servicios de asistencia social sin alojamiento y el pliego otorgaba hasta 40 puntos, de un total de 145, a las empresas que ofrecieran un incremento de la masa salarial por encima de las retribuciones previstas en el convenio colectivo sectorial aplicable. El incremento debía aplicarse al personal que ejecutara el contrato, computando salario base y plus convenio. Además, el adjudicatario debía concretar, previa negociación con los representantes de los trabajadores, los conceptos en que se materializaba el incremento y procurar formalizar un acuerdo regulador o convenio colectivo del servicio de ayuda a domicilio de Ortuella.

La asociación recurrente, Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE), cuestionaba la legalidad de este criterio por varias razones: dudaba de que sirviera para identificar la oferta económicamente más ventajosa, sostenía que podía ser discriminatorio para empresas con menor capacidad económica, podía restringir la competencia y podía interferir en la negociación colectiva.

2. Primera idea clave: la mejora salarial puede ser criterio social de adjudicación

La sentencia parte de una premisa importante: el artículo 67 de la Directiva 2014/24 permite adjudicar los contratos atendiendo a la mejor relación calidad-precio, incorporando criterios cualitativos, medioambientales o sociales vinculados al objeto del contrato. Esa lista de criterios no es cerrada. Por tanto, el TJUE considera que un criterio relativo al incremento salarial del personal que ejecutará el contrato puede encajar dentro de los aspectos sociales de la oferta.

Esto conecta perfectamente con el artículo 145.2 de la LCSP, que admite criterios cualitativos de carácter social, entre ellos la mejora de las condiciones laborales y salariales, siempre que estén vinculados al objeto del contrato. La sentencia refuerza, por tanto, la validez de una lectura socialmente activa de la contratación pública, pero no ilimitada.

3. Segunda idea clave: el vínculo con el objeto del contrato es decisivo

El punto verdaderamente importante es este: el TJUE no dice que toda mejora salarial sea automáticamente válida como criterio de adjudicación. Lo que dice es que puede serlo cuando esté vinculada al objeto del contrato.

En este caso, al ser el contrato un servicio de ayuda a domicilio, intensivo en mano de obra, dirigido a personas desfavorecidas o vulnerables, y cuya calidad depende en gran medida de la estabilidad, continuidad y cualificación del personal, el Tribunal considera razonable entender que una mejor retribución puede favorecer la fidelización de los trabajadores, la captación de personal más cualificado y, con ello, la calidad, continuidad, accesibilidad y disponibilidad del servicio.

Esta es la clave doctrinal: la mejora salarial no se justifica por sí misma, sino por su impacto funcional en la prestación contractual.

Dicho de otro modo: no basta con que el órgano de contratación quiera “pagar mejor” a los trabajadores. Debe poder explicar que, en ese contrato concreto, una mejora salarial incide en la mejor ejecución del servicio.

4. Tercera idea clave: especial relevancia en servicios sociales y contratos intensivos en mano de obra

La sentencia tiene un campo natural de aplicación en contratos como:

• ayuda a domicilio;

• limpieza;

• atención residencial;

• asistencia social;

• dependencia;

• atención a colectivos vulnerables;

• servicios educativos o asistenciales;

• otros contratos donde el factor humano sea esencial.

En estos contratos, el coste salarial suele ser una parte determinante del precio, y la calidad del servicio depende directamente de las personas que lo prestan. Por eso, el TJUE acepta que el salario pueda estar vinculado al objeto del contrato, aunque no forme parte de la “sustancia material” del servicio.

La sentencia se apoya, además, en el artículo 76.2 de la Directiva 2014/24, relativo a servicios sociales, que permite tener en cuenta la calidad, continuidad, accesibilidad, disponibilidad y necesidades específicas de los usuarios, incluidos grupos desfavorecidos y vulnerables.

5. Cuarta idea clave: cuidado con la discriminación y la restricción artificial de la competencia

Aunque el TJUE valida el criterio en abstracto, deja una cautela importante, como es que el criterio no puede favorecer o perjudicar indebidamente a determinados operadores económicos ni crear barreras artificiales de acceso a la licitación. Por tanto, el órgano jurisdiccional nacional debe comprobar si, en la práctica, el criterio produce un efecto excluyente para determinadas empresas, por ejemplo, pequeñas y medianas empresas con menor capacidad financiera.

Esto es muy relevante para los pliegos. Un criterio salarial de este tipo debe estar bien diseñado. Si la puntuación asignada es desproporcionada, si convierte la licitación en una pura subasta salarial, o si exige mejoras imposibles de absorber económicamente, podría vulnerar los principios de igualdad, proporcionalidad y libre competencia.

En el caso del Ayuntamiento de Ortuella, el criterio relativo al incremento de la masa salarial alcanza 40 puntos, de un total de 145, lo que representa aproximadamente un 27,6 % de la valoración total. Se trata, por tanto, de una ponderación significativa. Pero el TJUE no declara por sí mismo la incompatibilidad de dicho criterio con el Derecho de la Unión, pero tampoco cierra definitivamente el debate, sino que corresponde al OARC comprobar si, por su configuración concreta y por sus efectos prácticos, el criterio puede favorecer o perjudicar indebidamente a determinados operadores económicos, restringir artificialmente la competencia o vulnerar los principios de igualdad de trato, proporcionalidad y transparencia.

En consecuencia, la sentencia avala en abstracto la posibilidad de valorar mejoras salariales, pero deja abierta la puerta a futuras impugnaciones cuando la ponderación, la fórmula de valoración o el impacto económico del criterio puedan producir efectos discriminatorios o restrictivos de la libre competencia.

6. Quinta idea clave: no se vulnera el derecho a la negociación colectiva

El órgano remitente también preguntaba si el criterio lesionaba el artículo 28 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que reconoce el derecho a la negociación colectiva.

El TJUE responde que no. Razonando que el criterio no impone directamente un convenio colectivo ni ordena a los representantes de los trabajadores aceptar una determinada propuesta. Lo que hace es exigir al adjudicatario que negocie los conceptos en que se materializa la mejora salarial y que procure formalizar un acuerdo regulador. Para el Tribunal, esto no menoscaba la autonomía colectiva, sino que puede incluso favorecer el diálogo social.

La palabra clave es “procurar”. Si el pliego hubiera impuesto imperativamente la firma de un convenio colectivo con un contenido cerrado, probablemente el problema jurídico habría sido más serio. Pero al configurarse como una obligación de medios y no de resultado, el TJUE no aprecia lesión del derecho a la negociación colectiva.

7. Importancia para la LCSP española

La sentencia encaja muy bien con la filosofía de la LCSP de 2017. El artículo 1.3 LCSP proclama la incorporación transversal y preceptiva de criterios sociales y medioambientales siempre que guarden relación con el objeto del contrato. Y el artículo 145.2 menciona expresamente, dentro de las características sociales, la mejora de las condiciones laborales y salariales.

Ahora bien, esta sentencia ayuda a depurar el uso correcto de esos criterios. No basta con invocar genéricamente la cláusula social, sino que el expediente debe justificar:

1. Que el contrato es intensivo en mano de obra.

2. Que la calidad del servicio depende significativamente del personal adscrito.

3. Que la mejora salarial puede contribuir a la estabilidad, continuidad o cualificación del personal.

4. Que el criterio es proporcional.

5. Que no produce una restricción injustificada de la competencia.

6. Que existen mecanismos de comprobación y seguimiento.

8. Consecuencia práctica para los órganos de contratación

Después de esta sentencia, las Administraciones Públicas pueden incluir un criterio de adjudicación que valore mejoras salariales por encima de las previstas en el convenio colectivo sectorial, pero debe hacerlo con prudencia.

Por ello, sería recomendable que el expediente incluyera una memoria justificativa sólida, como, por ejemplo:

“Dado que el contrato tiene una elevada intensidad de mano de obra y que la continuidad y estabilidad del personal inciden directamente en la calidad del servicio prestado a personas vulnerables, se considera justificado valorar las mejoras salariales ofrecidas por los licitadores respecto del convenio sectorial aplicable, al estar vinculadas al objeto del contrato y contribuir a una mejor relación calidad-precio.”

También conviene evitar formulaciones excesivamente abiertas. El criterio debe concretar qué se valora, sobre qué conceptos salariales se calcula, cómo se puntúa, cómo se acredita y cómo se controla durante la ejecución.

9. Valoración jurídica

La sentencia es importante porque consolida una línea favorable a la contratación pública estratégica. El TJUE no concibe la contratación pública como una mera compra al menor precio, sino como un instrumento para obtener servicios de mayor calidad, especialmente cuando están en juego servicios sociales y atención a personas vulnerables.

Ahora bien, la sentencia no autoriza cualquier cláusula social. La Administración no puede utilizar el contrato público como herramienta general de política salarial desvinculada de la prestación. La mejora salarial debe estar conectada con el concreto servicio contratado. En el caso de la ayuda a domicilio, esa conexión es muy clara: trabajadores más estables, mejor retribuidos y posiblemente más cualificados pueden prestar un servicio más continuo y de mayor calidad.

La resolución, por tanto, podemos resumirse así:

Es lícito valorar mejoras salariales como criterio de adjudicación cuando el personal sea esencial para la calidad del contrato, el criterio esté vinculado al objeto contractual, sea proporcional, verificable y no discrimine ni cierre injustificadamente el mercado.

Para oposiciones, esta sentencia da mucho juego, ya que refuerza el artículo 145 LCSP, confirma la legitimidad de criterios sociales salariales y, al mismo tiempo, recuerda que el vínculo con el objeto del contrato sigue siendo el verdadero límite jurídico.

En defintiva, es una sentencia muy aprovechable para comprender bien el alcance del artículo 145 LCSP: cláusulas sociales sí, pero no como adorno ideológico del pliego, sino justificadas por su incidencia real en la calidad de la prestación.

Miguel Ezcurra