Miguel Ezcurra
Jueves, 14 de Mayo de 2026
MADRID
El Tribunal Supremo reitera que las comunicaciones previas y declaraciones responsables no pueden recurrirse
La Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, en su Sentencia núm. 473/2026, de 20 de abril, vuelve a delimitar con precisión una cuestión de gran interés práctico para el Derecho administrativo, como es la naturaleza jurídica de las comunicaciones previas y de las declaraciones responsables. La cuestión casacional consistía en determinar si la comunicación previa de inicio de actividad constituye un acto administrativo y, en consecuencia, si cabe contra ella recurso administrativo o contencioso-administrativo.
La respuesta del Alto Tribunal es clara: la comunicación previa no es un acto administrativo. Tampoco lo es la declaración responsable, puesto que no expresan una voluntad de la Administración, ni favorable ni desfavorable; no contienen una autorización, ni siquiera implícita, ni tampoco abren un procedimiento administrativo que deba terminar mediante resolución.
Son, por el contrario, actos del particular que permiten iniciar una actividad o ejercer un derecho desde su presentación, siempre bajo la responsabilidad del interesado y sin perjuicio de las potestades administrativas de comprobación, control e inspección.
Esta doctrina es especialmente importante porque evita confundir el régimen liberalizador de la Ley 39/2015 con el viejo esquema de la licencia previa. En el sistema clásico, el ciudadano solicita y la Administración resuelve. En cambio, en la comunicación previa y en la declaración responsable, el ciudadano comunica o declara que cumple los requisitos exigibles, y es la Administración quien controla después. Por eso no existe silencio administrativo, porque si no hay obligación de resolver no puede operar la ficción del silencio.
Ahora bien, la consecuencia no es la impunidad. El Tribunal Supremo subraya que la Administración conserva sus potestades de comprobación, control e inspección. Si al ejercerlas dicta un acto administrativo —por ejemplo, declarando la ineficacia de la comunicación, ordenando el cese de la actividad o imponiendo medidas de restablecimiento de la legalidad—, ese acto sí será recurrible.
En conclusión, lo que no puede impugnarse directamente es la comunicación previa en sí misma, porque no procede de la Administración, sino del interesado.
La sentencia también ofrece una salida para los terceros afectados. Si un vecino, una comunidad de propietarios o cualquier interesado considera que la actividad comunicada es ilegal, no debe recurrir la comunicación previa como si fuera una licencia, sino instar a la Administración para que ejerza sus potestades de control. Y si la Administración permanece inactiva, entonces podrá reaccionarse frente a tal inactividad.
La doctrina que se consolida es, por tanto, sencilla pero decisiva: la comunicación previa habilita el inicio de la actividad, pero no porque la Administración autorice, sino porque la ley permite actuar desde la presentación del documento. La Administración no desaparece; simplemente cambia el momento de su intervención. Antes, controlaba antes de autorizar. Ahora, en estos casos, controla después de la comunicación.
Por tanto, la idea esencial que debe retener el opositor es que tanto la comunicación previa como la declaración responsable no son actos administrativos. Y, al no serlo, tampoco son recurribles. Lo serán, en su caso, los actos posteriores de comprobación, control o inspección, o la inactividad administrativa frente a una petición legítima de control. Esta es la clave doctrinal de la sentencia que comentamos.
No obstante, y esto lo decimos nosotros, algo habría que hacer para que los terceros interesados (un vecino, una comunidad de propietarios o un competidor) que consideran ilegal la actividad permitida por la comunicación previa o declaración responsable tuvieran un cauce impugnatorio más cómodo y ágil que la denuncia.
Miguel Ezcurra
La respuesta del Alto Tribunal es clara: la comunicación previa no es un acto administrativo. Tampoco lo es la declaración responsable, puesto que no expresan una voluntad de la Administración, ni favorable ni desfavorable; no contienen una autorización, ni siquiera implícita, ni tampoco abren un procedimiento administrativo que deba terminar mediante resolución.
Son, por el contrario, actos del particular que permiten iniciar una actividad o ejercer un derecho desde su presentación, siempre bajo la responsabilidad del interesado y sin perjuicio de las potestades administrativas de comprobación, control e inspección.
Esta doctrina es especialmente importante porque evita confundir el régimen liberalizador de la Ley 39/2015 con el viejo esquema de la licencia previa. En el sistema clásico, el ciudadano solicita y la Administración resuelve. En cambio, en la comunicación previa y en la declaración responsable, el ciudadano comunica o declara que cumple los requisitos exigibles, y es la Administración quien controla después. Por eso no existe silencio administrativo, porque si no hay obligación de resolver no puede operar la ficción del silencio.
Ahora bien, la consecuencia no es la impunidad. El Tribunal Supremo subraya que la Administración conserva sus potestades de comprobación, control e inspección. Si al ejercerlas dicta un acto administrativo —por ejemplo, declarando la ineficacia de la comunicación, ordenando el cese de la actividad o imponiendo medidas de restablecimiento de la legalidad—, ese acto sí será recurrible.
En conclusión, lo que no puede impugnarse directamente es la comunicación previa en sí misma, porque no procede de la Administración, sino del interesado.
La sentencia también ofrece una salida para los terceros afectados. Si un vecino, una comunidad de propietarios o cualquier interesado considera que la actividad comunicada es ilegal, no debe recurrir la comunicación previa como si fuera una licencia, sino instar a la Administración para que ejerza sus potestades de control. Y si la Administración permanece inactiva, entonces podrá reaccionarse frente a tal inactividad.
La doctrina que se consolida es, por tanto, sencilla pero decisiva: la comunicación previa habilita el inicio de la actividad, pero no porque la Administración autorice, sino porque la ley permite actuar desde la presentación del documento. La Administración no desaparece; simplemente cambia el momento de su intervención. Antes, controlaba antes de autorizar. Ahora, en estos casos, controla después de la comunicación.
Por tanto, la idea esencial que debe retener el opositor es que tanto la comunicación previa como la declaración responsable no son actos administrativos. Y, al no serlo, tampoco son recurribles. Lo serán, en su caso, los actos posteriores de comprobación, control o inspección, o la inactividad administrativa frente a una petición legítima de control. Esta es la clave doctrinal de la sentencia que comentamos.
No obstante, y esto lo decimos nosotros, algo habría que hacer para que los terceros interesados (un vecino, una comunidad de propietarios o un competidor) que consideran ilegal la actividad permitida por la comunicación previa o declaración responsable tuvieran un cauce impugnatorio más cómodo y ágil que la denuncia.
Miguel Ezcurra
