Armando Salvador Sancho
Miércoles, 21 de Enero de 2026
MADRID
El acuerdo Sánchez-Junqueras es inconstitucional
Hoy se ha publicado en el diario El Mundo un artículo de Armando Salvador Sancho (ex letrado del Tribunal Constitucional y ex director general de Régimen Jurídico en el Ministerio para las Administraciones Públicas) en el que considera que establecer el principio de ordinalidad como elemento estructural del nuevo sistema de financiación no se aviene con la responsabilidad constitucional del Estado.
(El artículo se reproduce a continuación)
El presidente del Gobierno y el presidente de Esquerra Republicana de Cataluña (ERC) se reunieron la semana pasada en La Moncloa para acordar una nueva financiación para Cataluña. Este acuerdo, que ha sido anunciado a la opinión pública –aunque su letra se desconoce hasta el momento–, responde de modo obvio a la estrategia del presidente del Ejecutivo de contar con los votos de ERC para evitar la convocatoria de elecciones generales por falta de apoyo para gobernar.
Más allá de las importantes anomalías registradas para alcanzar el acuerdo (el presidente del Gobierno ha negociado la financiación de Cataluña con un líder político inhabilitado por sentencia del Tribunal Supremo, de espaldas a las restantes comunidades autónomas y en ausencia del presidente de la Generalitat), lo absolutamente inadmisible es que el acuerdo alcanzado resulta inconstitucional en razón a la interpretación que subyace del principio de «ordinalidad» que lo estructura y vertebra, y que se opone a la doctrina del Tribunal Constitucional (TC) sobre el papel que al Estado le exige la Constitución para este supuesto.
El acuerdo se concreta en dos puntos principales: el incremento de la financiación para Cataluña en 4.700 millones de euros, aproximadamente; y la garantía del «principio de ordinalidad», esto es, la garantía de que Cataluña mantendrá el puesto que ocupa en la actualidad en la ordenación de las comunidades autónomas según renta per cápita.
Pues bien, según la sentencia del TC 31/2010 de 28 de junio (F.J. 134), al Estado le corresponde garantizar «un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español (artículo 158.1 en su conexión con los artículos 139.1 y 149.1 de la Constitución), como, asimismo, la solidaridad interterritorial (arts. 2, 138.1, 156.1 y 158 CE)». Por ello, según la misma sentencia, al Estado le corresponde «regular el ejercicio de las competencias financieras de las comunidades autónomas y fijar los niveles de su contribución a la nivelación y solidaridad».
Por tanto, dado que la propia Constitución le impone al Estado como consecuencia del principio de solidaridad «el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español», resulta ostensible que el establecimiento de la garantía del principio de ordinalidad como elemento estructural del nuevo sistema de financiación no se aviene con la responsabilidad constitucional del Estado, pues tiene la importantísima consecuencia de perpetuar el actual desequilibrio de riqueza entre las comunidades autónomas.
En suma, siendo responsabilidad del Estado intervenir para reducir y paliar los actuales desequilibrios territoriales, el acuerdo se yergue contra esa reducción y consagra la pervivencia de la privilegiada situación de Cataluña. Así lo reconoce la vicepresidenta del Gobierno y ministra de Hacienda al afirmar que «el modelo tiende a la ordinalidad».
La pretensión de la Generalitat de Cataluña de consolidar y petrificar su privilegiada situación económica en la ordenación de riqueza de las comunidades autónomas no es nueva. Por el contrario, se trata de una vieja ambición que quedó formulada en el artículo 106.5 del Estatuto de Cataluña. Este precepto estableció que el Estado «garantizará que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere en ningún caso la posición de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita entre las comunidades autónomas antes de la nivelación».
Pues bien, el Tribunal Constitucional se pronuncióbre ello y desactivó –es decir, dejó sin efecto– esta pretensión del Estatuto de Cataluña, afirmando que el precepto debería declararse inconstitucional si no cupiera una interpretación restrictiva del mismo como la que expuso a continuación y que se reproduce aquí: la «adecuación y justicia que, predicada del equilibrio económico al que ha de ordenarse la realización de la solidaridad entre las comunidades autónomas garantizada por el Estado, no pueden redundar para las más ricas en mayor perjuicio que el inherente a toda contribución solidaria para con las menos prósperas en orden a una aproximación progresiva entre todas ellas, excluyéndose, por tanto, el resultado de la peor condición relativa de quien contribuye respecto de quien se beneficia de una contribución que dejaría entonces de ser solidaria y servir al fin del equilibrio para propiciar, en cambio, un desequilibrio de orden distinto al que se pretende corregir».
En definitiva, la sentencia no excluye que la posición de Cataluña pueda resultar alterada por la aplicación general de los mecanismos de nivelación y solidaridad, sino que admite tan solo que para ese hipotético supuesto que ha quedado expuesto el Estado garantice que «la aportación que realizase Cataluña como consecuencia de su posible participación en dichos mecanismos no le produzca una peor situación relativa».
La doctrina del TC, en conclusión, no sólo no consagra como constitucional el principio de ordinalidad, sino que lo considera contrario al equilibrio territorial que debe buscar el Estado con la única salvedad señalada. Y ello es justo lo contrario de lo que el presidente del Gobierno acaba de acordar con el presidente de ERC.
Es una obviedad que no puede pretenderse poner fin de un plumazo a las desigualdades y desequilibrios territoriales actuales, pero también lo es que hacer del principio de ordinalidad y de su concreción en el momento presente una seña de identidad de nuestro sistema de financiación supone una transgresión clara de la Constitución.
La segunda quiebra relevante de nuestro orden constitucional es el modo en que el presidente del Gobierno ha alcanzado un acuerdo con el presidente de Esquerra, al margen del único foro competente para propiciar este tipo de acuerdos: el Consejo de Política Fiscal y Financiera, organismo multilateral con presencia del Estado y de todas las comunidades autónomas «del régimen común». Es al Estado al que compete regular las decisiones adoptadas en el órgano multilateral, pero ha de hacerlo en ese marco en coordinación y colaboración con todas las comunidades autónomas por tratarse de cuestiones que afectan a todas ellas. Como ha declarado nuestro Tribunal Constitucional, «en modo alguno cabe admitir que la determinación del porcentaje de participación en los ingresos del Estado pueda depender de la voluntad de una determinada comunidad autónoma».
La conjunción del Gobierno de España con el Gobierno de la Generalitat (cuyo presidente se ha apresurado a apoyar el acuerdo) supondrá también una quiebra de este criterio del Tribunal Constitucional y un agravio más para el resto de las comunidades autónomas de régimen común, que se verán postergadas en el seno del órgano multilateral por decisiones adoptadas previamente fuera del mismo y sin su concurso.
Por tanto, estamos ante un acuerdo que transgrede la Constitución tanto por su contenido material como por el procedimiento con que se ha adoptado, careciendo de relevancia en términos constitucionales que el Gobierno pretenda encubrir el trato privilegiado que supone para Cataluña, en detrimento de todos los españoles, con un aumento del dinero que habrán de recibir todas las comunidades autónomas. Lo más relevante no es la financiación de que estas últimas dispondrán, sino la discriminación que inevitablemente sufrirán con la perpetuación de un sistema que da carta de naturaleza a la desigualdad territorial. Como ha declarado el presidente de Castilla-La Mancha, «sí, el pastel sobre la mesa es más grande para repartir, pero los trozos son mucho más injustos. Sólo se ha pensado en el trozo de un territorio».
(El artículo se reproduce a continuación)
El presidente del Gobierno y el presidente de Esquerra Republicana de Cataluña (ERC) se reunieron la semana pasada en La Moncloa para acordar una nueva financiación para Cataluña. Este acuerdo, que ha sido anunciado a la opinión pública –aunque su letra se desconoce hasta el momento–, responde de modo obvio a la estrategia del presidente del Ejecutivo de contar con los votos de ERC para evitar la convocatoria de elecciones generales por falta de apoyo para gobernar.
Más allá de las importantes anomalías registradas para alcanzar el acuerdo (el presidente del Gobierno ha negociado la financiación de Cataluña con un líder político inhabilitado por sentencia del Tribunal Supremo, de espaldas a las restantes comunidades autónomas y en ausencia del presidente de la Generalitat), lo absolutamente inadmisible es que el acuerdo alcanzado resulta inconstitucional en razón a la interpretación que subyace del principio de «ordinalidad» que lo estructura y vertebra, y que se opone a la doctrina del Tribunal Constitucional (TC) sobre el papel que al Estado le exige la Constitución para este supuesto.
El acuerdo se concreta en dos puntos principales: el incremento de la financiación para Cataluña en 4.700 millones de euros, aproximadamente; y la garantía del «principio de ordinalidad», esto es, la garantía de que Cataluña mantendrá el puesto que ocupa en la actualidad en la ordenación de las comunidades autónomas según renta per cápita.
Pues bien, según la sentencia del TC 31/2010 de 28 de junio (F.J. 134), al Estado le corresponde garantizar «un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español (artículo 158.1 en su conexión con los artículos 139.1 y 149.1 de la Constitución), como, asimismo, la solidaridad interterritorial (arts. 2, 138.1, 156.1 y 158 CE)». Por ello, según la misma sentencia, al Estado le corresponde «regular el ejercicio de las competencias financieras de las comunidades autónomas y fijar los niveles de su contribución a la nivelación y solidaridad».
Por tanto, dado que la propia Constitución le impone al Estado como consecuencia del principio de solidaridad «el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español», resulta ostensible que el establecimiento de la garantía del principio de ordinalidad como elemento estructural del nuevo sistema de financiación no se aviene con la responsabilidad constitucional del Estado, pues tiene la importantísima consecuencia de perpetuar el actual desequilibrio de riqueza entre las comunidades autónomas.
En suma, siendo responsabilidad del Estado intervenir para reducir y paliar los actuales desequilibrios territoriales, el acuerdo se yergue contra esa reducción y consagra la pervivencia de la privilegiada situación de Cataluña. Así lo reconoce la vicepresidenta del Gobierno y ministra de Hacienda al afirmar que «el modelo tiende a la ordinalidad».
La pretensión de la Generalitat de Cataluña de consolidar y petrificar su privilegiada situación económica en la ordenación de riqueza de las comunidades autónomas no es nueva. Por el contrario, se trata de una vieja ambición que quedó formulada en el artículo 106.5 del Estatuto de Cataluña. Este precepto estableció que el Estado «garantizará que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere en ningún caso la posición de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita entre las comunidades autónomas antes de la nivelación».
Pues bien, el Tribunal Constitucional se pronuncióbre ello y desactivó –es decir, dejó sin efecto– esta pretensión del Estatuto de Cataluña, afirmando que el precepto debería declararse inconstitucional si no cupiera una interpretación restrictiva del mismo como la que expuso a continuación y que se reproduce aquí: la «adecuación y justicia que, predicada del equilibrio económico al que ha de ordenarse la realización de la solidaridad entre las comunidades autónomas garantizada por el Estado, no pueden redundar para las más ricas en mayor perjuicio que el inherente a toda contribución solidaria para con las menos prósperas en orden a una aproximación progresiva entre todas ellas, excluyéndose, por tanto, el resultado de la peor condición relativa de quien contribuye respecto de quien se beneficia de una contribución que dejaría entonces de ser solidaria y servir al fin del equilibrio para propiciar, en cambio, un desequilibrio de orden distinto al que se pretende corregir».
En definitiva, la sentencia no excluye que la posición de Cataluña pueda resultar alterada por la aplicación general de los mecanismos de nivelación y solidaridad, sino que admite tan solo que para ese hipotético supuesto que ha quedado expuesto el Estado garantice que «la aportación que realizase Cataluña como consecuencia de su posible participación en dichos mecanismos no le produzca una peor situación relativa».
La doctrina del TC, en conclusión, no sólo no consagra como constitucional el principio de ordinalidad, sino que lo considera contrario al equilibrio territorial que debe buscar el Estado con la única salvedad señalada. Y ello es justo lo contrario de lo que el presidente del Gobierno acaba de acordar con el presidente de ERC.
Es una obviedad que no puede pretenderse poner fin de un plumazo a las desigualdades y desequilibrios territoriales actuales, pero también lo es que hacer del principio de ordinalidad y de su concreción en el momento presente una seña de identidad de nuestro sistema de financiación supone una transgresión clara de la Constitución.
La segunda quiebra relevante de nuestro orden constitucional es el modo en que el presidente del Gobierno ha alcanzado un acuerdo con el presidente de Esquerra, al margen del único foro competente para propiciar este tipo de acuerdos: el Consejo de Política Fiscal y Financiera, organismo multilateral con presencia del Estado y de todas las comunidades autónomas «del régimen común». Es al Estado al que compete regular las decisiones adoptadas en el órgano multilateral, pero ha de hacerlo en ese marco en coordinación y colaboración con todas las comunidades autónomas por tratarse de cuestiones que afectan a todas ellas. Como ha declarado nuestro Tribunal Constitucional, «en modo alguno cabe admitir que la determinación del porcentaje de participación en los ingresos del Estado pueda depender de la voluntad de una determinada comunidad autónoma».
La conjunción del Gobierno de España con el Gobierno de la Generalitat (cuyo presidente se ha apresurado a apoyar el acuerdo) supondrá también una quiebra de este criterio del Tribunal Constitucional y un agravio más para el resto de las comunidades autónomas de régimen común, que se verán postergadas en el seno del órgano multilateral por decisiones adoptadas previamente fuera del mismo y sin su concurso.
Por tanto, estamos ante un acuerdo que transgrede la Constitución tanto por su contenido material como por el procedimiento con que se ha adoptado, careciendo de relevancia en términos constitucionales que el Gobierno pretenda encubrir el trato privilegiado que supone para Cataluña, en detrimento de todos los españoles, con un aumento del dinero que habrán de recibir todas las comunidades autónomas. Lo más relevante no es la financiación de que estas últimas dispondrán, sino la discriminación que inevitablemente sufrirán con la perpetuación de un sistema que da carta de naturaleza a la desigualdad territorial. Como ha declarado el presidente de Castilla-La Mancha, «sí, el pastel sobre la mesa es más grande para repartir, pero los trozos son mucho más injustos. Sólo se ha pensado en el trozo de un territorio».
