La Gaceta del Opositor

Año XXXI · Número 4246
Martes, 21 de noviembre de 2017
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Sanciones administrativas y responsabilidad civil. La Ley 40/2015 cambia las reglas del juego

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Una de las muchas cuestiones borrosas en relación con las sanciones administrativas es la de si la Administración puede, además de sancionar al infractor, imponerle la obligación de indemnizar al perjudicado por la infracción y fijar ella misma el importe de la indemnización, de forma que el perjudicado no tenga necesidad de iniciar un proceso civil para exigir una indemnización por los daños que le ha causado la conducta constitutiva de infracción administrativa.

En muchos sistemas jurídicos en los que existen sanciones administrativas, no se plantea esta posibilidad de que la Administración, además de sancionar, se convierta en “juez” de un conflicto entre particulares (concretamente, de una cuestión de responsabilidad civil). Así, por ejemplo, en el Derecho europeo de la competencia la Comisión sanciona pero no puede fijar por sí misma las indemnizaciones que el infractor deba abonar a los perjudicados por su conducta y no se discute que éstos tienen que acudir a los tribunales civiles para obtener una indemnización (son las follow-on actions, reguladas por la Directiva 2014/104/UE). Tampoco en Alemania o en Italia, que son los Estados europeos que se han dotado de una regulación más detallada de la potestad administrativa sancionadora, se contempla que la resolución administrativa por la que se impone una sanción incluya la condena al infractor a abonar una indemnización al perjudicado por la infracción.

Probablemente la tendencia (como veremos, muy limitada hasta ahora) a que en España la potestad sancionadora sea completada con la posibilidad de ventilar en el procedimiento sancionador la responsabilidad civil del infractor surge por imitación de lo que sucede en el ámbito penal, en el que (de acuerdo con el Código Penal y la LECr) la sentencia no sólo impone la pena sino que también decide sobre la responsabilidad civil derivada del delito. Esa acumulación de la responsabilidad civil a la penal constituye, a su vez, otra peculiaridad española, porque en muchos Estados el tribunal penal no decide sobre la responsabilidad civil y en todo caso ésta no se regula en el Código Penal.

La posibilidad de que la Administración se convierta en juez de una cuestión entre particulares (la relativa a la responsabilidad civil derivada de la infracción) siempre ha sido vista con extraordinaria prevención por la doctrina. Es cierto que la Administración dispone de la llamada autotutela, que le permite conseguir determinados efectos que otros sujetos no pueden lograr por sí mismos sino que tienen que instar de los jueces, pero esa autotutela sólo está a su disposición para la tutela de intereses públicos, lo que en principio excluiría la posibilidad de utilizarla para resolver cuestiones entre particulares. Sin embargo, también es cierto que la Ley puede considerar de interés público que determinados conflictos entre particulares alcancen una solución rápida y barata, lo que justificaría que en esos asuntos se atribuya a la Administración no sólo la potestad sancionadora sino también la posibilidad de ordenar al infractor el pago de una indemnización, ahorrándole al perjudicado los costes del proceso judicial (civil). Por otro lado, el hecho de que la Administración pueda decidir la responsabilidad civil derivada de la infracción no supone desplazar al juez, sino simplemente cambiar la intervención del juez civil por la del contencioso-administrativo, aunque el cambio no sólo es orgánico sino que va más allá, porque el juez contencioso no declara la responsabilidad civil sino que controla la legalidad de la declarada previamente por la Administración. Más que un impedimento constitucional general, lo que existe es una exigencia de habilitación legal expresa para que la Administración pueda no sólo sancionar, sino decidir la responsabilidad civil.

Sobre la base del precedente constituido por algunas normas sectoriales, la Ley 30/1992 reguló la cuestión en el artículo 130.2, que reconoce que la resolución sancionadora puede incluir también la exigencia al infractor de que reponga las cosas al estado anterior (que normalmente no plantea problemas porque las “cosas” suelen ser bienes públicos) y la indemnización de daños y perjuicios. Sin embargo, deja esta última en el limbo al decir que, si no es cumplida por el infractor sancionado, quedará “expedita la vía judicial”, lo que se ha interpretado en el sentido de que el perjudicado tendrá que acudir a la vía civil. Éste es el texto del artículo 130.2:

“Las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados que podrán ser determinados por el órgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al infractor para su satisfacción en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial correspondiente.

La principal norma de desarrollo de la Ley 30/1992 en materia sancionadora, el Reglamento de Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora aprobado por Real Decreto 1398/1993, interpretó la norma en ese sentido, limitando la posibilidad de que la Administración decida sobre la responsabilidad civil derivada de la infracción a los casos en que es ella misma la perjudicada, que son casos que encajan en la idea general de que la Administración puede utilizar la autotutela para resolver las cuestiones que afectan a sus intereses, pero no para resolver conflictos entre particulares. El artículo 22 del Reglamento parte de que sólo es posible exigir mediante acto administrativo la reparación de los daños causados a la Administración.

Uno de los campos en que tendría más interés que la Administración también pudiera resolver, al imponer una sanción, sobre la responsabilidad civil derivada de la infracción, ahorrándole así el pleito civil al perjudicado, es el de la protección de los consumidores y usuarios. Sin embargo, el actual artículo 48 del Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias (Real Decreto Legislativo 1/2007), que procede de una reforma introducida por la Ley 44/2006, prácticamente reproduce el texto del artículo 130.2 de la Ley 30/1992, aunque en su elaboración se exploró la alternativa de permitir que la Administración decidiera ella misma las indemnizaciones a recibir por los consumidores:

“Conforme a lo previsto en el artículo 130.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en el procedimiento sancionador podrá exigirse al infractor la reposición de la situación alterada por la infracción a su estado original y, en su caso, la indemnización de daños y perjuicios probados causados al consumidor que serán determinados por el órgano competente para imponer la sanción, debiendo notificarse al infractor para que en el plazo de un mes proceda a su satisfacción, quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial”.

Los cambios en la Ley 40/2015

A la vista de estos antecedentes puede entenderse mejor el cambio que introduce (sin explicación alguna en la Exposición de Motivos y sin que hayan reparado en él el Consejo de Estado o el CGPJ en sus dictámenes) la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en su artículo 28.2:

“Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”.

[El artículo 28.2 de la Ley 40/2015 inicialmente era el 71.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común (es decir, la que se ha aprobado como Ley 39/2015). Fue dictaminado por el Consejo de Estado y el CGPJ como parte del Anteproyecto de Ley de Procedimiento Administrativo Común. Después de la emisión de estos dos informes, la regulación de los principios de la potestad sancionadora pasó, sin cambios, al Proyecto de Ley de Régimen Jurídico, donde ha sido finalmente aprobada. El Proyecto de Ley no fue modificado en la tramitación parlamentaria].

El artículo 101 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, regula el procedimiento de apremio en términos prácticamente idénticos al 97 de la LPC. Por lo tanto, ahora la Ley dice que

la indemnización fijada por la Administración a cargo del infractor se ejecutará como cualquier otro contenido de un acto administrativo, mientras que antes establecía que habría que acudir a los tribunales si el infractor no cumplía voluntariamente.

Parece claro que con esta nueva regulación se pretende que la resolución sancionadora pueda pronunciarse sobre la responsabilidad civil del infractor (es decir, sobre la indemnización que debe pagar al perjudicado por la infracción) y que ese pronunciamiento tenga la misma fuerza que el resto del contenido de la resolución, lo que significa que será vinculante, podrá ser objeto de ejecución forzosa por parte de la Administración y quien no esté de acuerdo con él tendrá que impugnarlo en vía contencioso-administrativa. Aunque la fuerza de las ideas previas (que se apoyaban en un dogma claro como el de que son los tribunales civiles los que deben decidir cuestiones entre particulares) es sin duda grande, parece difícil interpretar este precepto (cuyo sentido es muy claro si lo comparamos con su equivalente de la Ley 30/1992) como si dijera lo mismo que el anterior o sostener que sólo vale para aquellos casos en que el perjuicio lo sufre la Administración. Se abre, por tanto, un campo completamente nuevo. La decisión de “administrativizar” estas cuestiones, pasándolas de la vía civil a la administrativa, es discutible, sobre todo –en mi opinión- por haberse realizado en bloque. También es claro que se tendría que haber explicado y razonado el cambio.

Las dudas que provoca la nueva regulación

Surgen a partir de ahora muchos interrogantes, porque los supuestos son muy variados.

En muchos casos, la infracción perjudica a un sujeto en particular, único perjudicado, que normalmente será el denunciante. La resolución sancionadora, al incluir la indemnización a ese perjudicado, cierra, por así decirlo, el círculo de todos los intereses afectados, sin perjuicio de lo que finalmente digan los tribunales contencioso-administrativos si es impugnada. Puede tener sentido concentrar todos los problemas en una sola resolución administrativa y en un solo proceso judicial, en lugar de obligar al perjudicado a ir a un segundo pleito (pensemos en supuestos en consumo). Sin embargo, en otros casos existen múltiples perjudicados, más allá de quien haya actuado como denunciante. Un ejemplo muy claro son las infracciones en materia de competencia. Habrá perjudicados resarcidos por la resolución sancionadora, y otros que tendrán que esperar a la vía civil. ¿Existirá alguna vía administrativa para que la Administración pueda extender la misma indemnización a otros perjudicados? ¿Producen algún efecto vinculante las indemnizaciones “administrativas” sobre las “civiles”?

Otra cuestión que surge de inmediato es que no siempre tiene la misma relevancia la resolución administrativa sancionadora a la hora de decidir sobre los presupuestos de la responsabilidad civil. En algunos casos (infracciones ambientales, por ejemplo), el infractor es civilmente responsable de un daño precisamente porque su conducta ha sido calificada (por la Administración) como infracción administrativa. Es la imposición de una sanción la que permite que alguien (la Administración o los tribunales civiles, da igual) imponga también la responsabilidad civil, sin que puedan existir resoluciones “contradictorias”. El acto genera responsabilidad civil porque constituye una infracción y eso sólo puede declararlo la Administración. Sin embargo, en otros casos [por ejemplo las infracciones de consumo consistentes en el empleo de cláusulas abusivas, art. 49.1.i) del Texto Refundido antes citado] la Administración y los tribunales civiles son competentes, en paralelo, para enjuiciar la conducta: una Administración puede sancionar una conducta considerando que constituye una cláusula abusiva, y en cambio un tribunal civil puede considerar que no es abusiva y desestimar la demanda de nulidad. Ahora podemos encontrarnos con que unos perjudicados son resarcidos (si es la Administración la que fija la indemnización) y otros, los que acuden a la vía civil, no lo son.

Reglas sectoriales

Aunque la Ley 40/2015 (igual que en su día la Ley 30/1992) tiene alcance general, existen excepciones sectoriales. (Curiosamente, el traslado de estos preceptos, en el último momento, desde la Ley de Procedimiento a la de Régimen Jurídico, ha hecho que no se les aplique la Disposición Adicional 1ª de la Ley 39/2015, que deja fuera de su ámbito de aplicación “[l]as actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería”. Ahora los principios de la Ley 40/2015, incluido el artículo 28.2 que estamos comentando, sí se van a aplicar en estas materias. ¿Era esto lo que quería el Gobierno? Es dudoso).

Por otro lado, el legislador estatal (no los autonómicos, vinculados por la competencia estatal exclusiva del artículo 149.1.18ª de la Constitución) ha creado y puede crear otras excepciones de contenido variable, como por ejemplo la materia de defensa de la competencia (artículos 45 y 70 de la Ley 15/2007) o la de tráfico (artículo 70 del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, modificado por la Ley 18/2009), en las que la legislación general (ahora las Leyes 39 y 40/2015) es meramente supletoria (aunque cada una de estas disposiciones tiene sus peculiaridades). En estos campos,

si la normativa sectorial delimita expresamente el contenido de la resolución sancionadora, excluyendo que la misma pueda determinar las indemnizaciones, esos límites seguirán siendo aplicándose.

Si no se dice nada en la normativa sectorial, será posible incluir, por aplicación supletoria de la Ley 40/2015, la indemnización a cargo del infractor.

La Ley entra en vigor al año de su publicación (Disposición Final 18ª), es decir, el 2 de octubre de 2016. Aunque no contiene ninguna regulación transitoria, hay que interpretar que este precepto se aplica a los procedimientos que se inicien a partir de esa fecha, siendo discutible es necesario también que la infracción se haya cometido con anterioridad. En principio, la atribución a la Administración de esta potestad de resolver la cuestión de la responsabilidad civil no supone tipificar una nueva infracción o sanción (en cuyo caso se aplicaría la regla de la irretroactividad in malus), sino que se trata de una disposición competencial o procedimental, aunque seguramente se debatirá este asunto con el argumento de que la atribución de la competencia a los tribunales civiles es más garantista para el infractor responsable.

Fuente: Almacèn de derecho